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化解行政纠纷的新探索
作者:佚名 日期:2011年03月13日 来源:本站原创 浏览:

 

化解行政纠纷的新探索
 
 
作者: 张慧鹏 通讯员 范贞 刘德敏
 

——广东法院开展行政协调和解工作调查

    当前,我国已经进入了各类社会矛盾的凸显期和多发期,同时在国家行政职能不断调整的背景下,各类行政纠纷日益增多并复杂化,随之也出现了矛盾升级、范围扩大等问题,影响了社会的和谐稳定。

    金秋十月,记者对广东法院开展行政诉讼协调和解工作情况进行了调查,了解到广东法院近年来通过协调和解新机制,妥善解决了大量社会关注程度高、矛盾尖锐的行政争议,较好地实现了法律效果与社会效果的统一。

探索:“以柔克刚”妥处群体纠纷

    行政诉讼被老百姓形象地称为“民告官”,区别于民事诉讼的一大特点是不适用调解原则,其理论基础是公权力的不可处分性,所以在行政诉讼中以判决方式结案成为绝对主流。

    在司法实践中,一个普遍的现象是“民、行案件的交叉”,许多行政争议实质是民事纠纷所引发,行政判决作出后,争议并没有真正得到解决,由此产生的解决纠纷的低效率问题为人所诟病。

    还有,很多行政纠纷的解决,需要处理行政行为的合理性问题,而单纯的裁判无法达到;再者,不少行政案件简单地一判了之并不能真正实现公平正义,反而会导致冲突升级。

    法官的职责是定纷止争,协调和解机制的探索正是发端于此。广东法院早在1998年,就已开始对行政诉讼协调和解机制的可行性进行调查研究,并在实践中进行了大胆尝试。在广东省高级人民法院审理的一起100多名村民诉汕尾市海丰县某镇政府征收定购粮及土地使用费的行政案件中,由于当地农民实际收入过低,镇政府虽然在法律规定的最高限度之内作出征收决定,仍由于给村民造成较大负担而招致强烈反对。原告方曾组织100多人多次到省政府、省人大和省高院上访,矛盾十分尖锐,给法院的审理工作带来了很大压力。法官在深入基层调查,详尽了解矛盾焦点之后,根据案件的实际情况,尝试性地提出了双方各自让步的协调建议,而被告镇政府对法院的建议也积极响应,不仅主动与村民代表进行沟通协商,而且还以帮扶、补助的形式,为村民解决了很多实际困难,使村民诉求的利益在案外得到了实现,从而间接达到了诉讼目的,原告自愿撤诉。

    这起“骨头案”的顺利和解给法官们直接的启示在于,行政诉讼协调和解工作能够以“柔性”的方式化解矛盾,消减对抗,实现行政审判社会效益的最大化,直接表现就是案结事了。从而克服了刚性行政裁判解决纠纷不直接、不彻底、容易造成矛盾激化等诸多不足,大大减少了申诉上访,正所谓柔能克刚。

    此后,广东法院以保护行政相对人合法权益为工作主线,以促成当事人和解撤诉为手段,以真正实现案结事了为目的,逐步开始了在行政诉讼中建立协调和解机制的探索。1998年至2000年,广东全省法院审结的7301件一审行政案件中,撤诉结案的共1355件,占总结案数的18.3%。

    据不完全统计,广东法院20012007年审结的30202件一审行政案件中,经法院协调结案(包括原告撤诉以及行政赔偿调解结案)的达6192件,占总结案数的20%以上。

规范:总结经验铺平“和解”之路

    行政诉讼法第五十一条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”这就为人民法院通过协调和解方式妥善解决行政案件,预留了制度空间。

    人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者明显不当,可以根据案件的具体情况,建议被告改变其所作的具体行政行为,原告同意后可以申请撤诉。 

    行政案件协调和解机制是在法律允许范围内的制度创新,是新形势下解决行政争议的一项有效制度,是实现“案结事了”,促进社会和谐的必然要求。

    近年来,我国构建社会主义和谐社会的脚步不断加快,政府职能逐步从行政管理型向公共服务型转变,“协调和解”也从行政审判的幕后走到台前。

    2006年,广东高院在总结各地实践经验的基础上,制定了《关于行政案件协调和解工作若干问题的意见(试行)》。其中将行政案件协调和解定义为人民法院在审理行政案件过程中,通过组织协商等方式,促使当事人各方达成和解,依法妥善解决行政争议的诉讼活动。“意见”规定,人民法院审理行政案件,可以在作出裁判之前的各个阶段组织开展协调和解工作。同时,该意见确立了行政案件协调和解应当遵循的几项原则:即便民、利民、为民原则;自愿、合法原则;不得违反法律禁止性规定的原则;不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益的原则以及不得泄露国家机密、商业秘密和个人隐私的原则。此外,对协调和解的组织领导、具体工作方式、协议撤诉后的裁定如何作出、怎样送达等问题,该意见均有详细规定。

    该意见的下发,使全省法院的协调和解工作有了规范性的依据,促进了协调和解更加全面和深入地展开。意见出台后的2007年一年间,全省法院行政案件撤诉率大幅上升,超过了35%,其中深圳市宝安区法院和解撤诉率已达80%以上,广州市白云区法院达88%,撤诉的行政案件数较上年度增长112%。

    2008114,最高人民法院公布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》标志着行政诉讼协调和解制度在全国范围内的正式建立。

实践:百花齐放引来满园春色

    在行政诉讼协调和解实践中,广东法院“百花齐放”,各地法院结合本地实际,创出不少好的经验做法。

    广州市白云区法院总结出“五五工作模式”:即在行政协调和解工作中掌握五项原则、遵守五项禁止、围绕五类案件、讲究五种方法和实现五个效果。掌握五项原则,一是合法性原则,以对行政行为的合法性审查作为和解基础,协调和解协议的内容必须符合法律的规定;二是自愿性原则,是否和解当事人自愿,协议内容双方自愿;三是灵活性原则,只要有利于促使和解达成,可以采取灵活多样的方式;四是时效性原则,协调和解要讲求效率,不能久拖不判,达成和解协议并由法院监督兑现后才能结案;五是有限性与前置性结合原则,协调和解有限适用,那些不含民事因素、且被诉行政行为受法律羁束的案件,如限制人身自由类案件,一律不适用协调和解,而对重大涉稳的案件,法院必须主动介入调解。遵守五项禁止,即充分尊重各方当事人处分权,不得违反法律、法规禁止性规定;禁止损害公共利益和他人合法权益;禁止代替当事人表达意愿;禁止强迫当事人接受协调和解条件;禁止因协调不成而在诉讼中作为对其不利的证据。围绕五类案件包括:行政赔偿类案件、行政处罚类案件、行政裁决类案件、行政机关不履行法定职责类案件、行政登记类案件。依靠五种方法是:依靠党委政府法、春风化雨法、追根寻源法、降温处理法、“任韧人引”四字调解法,实现法律效果、社会效果、政治效果、学理效果与内在效果的统一。 

    深圳市宝安区法院“两请一访”“三位一体”工作模式:“两请一访”,首先“请原告”,通过原告对案情进行摸底,找准诉求背后真正的目的;其次“请被告”,与被告座谈了解双方矛盾点,抓住矛盾的症结;最后“访首长”,与被告单位和行政首长进行座谈,讲评行政行为的瑕疵,营造互动氛围,促进行政执法水平提高。“三位一体”,审理不服行政裁决、行政登记等涉及第三人的行政案件中采用“三位一体”的模式,即在对被告具体行政行为进行审查的基础上,采取先围绕原告与第三人之间的矛盾焦点协调,使二者和解促成原、被告以及第三人三方的利益平衡,最终彻底化解矛盾。 

    宝安区作为深圳南大门门户,劳动密集型企业较为集中,劳动者投诉用人单位的劳动监察类行政案件自2005年开始呈迅猛增长之势。2007年共受理354宗,其中340宗通过协调达成和解,和解率为95.77%。该院通过案内纠错、案外指导以及案前建议,使行政机关执法水平得到了有效提高。2008110月,宝安区法院劳动监察类案件实现“零收案”。

    佛山市禅城区法院优化协调环境,构建四项制度:一是行政协调内部制度,制定规范性文件,明确协调案件范围、原则等,将行政协调撤诉率作为重要指标纳入考评范畴,实行院、庭、个人三级动态管理;二是行政联席会议制度,定期召开行政机关联席会议,就司法审查中发现的问题进行座谈,交流、通报信息,行政法官还进行专题授课;三是案件意见反馈制度,对存在瑕疵的被诉具体行政行为,及时发出司法建议、反馈意见函或审查意见函等与行政机关书面沟通;四是行政协调联系制度,该院提出建立信息通报制、咨询协调制、联合调研制、行政首长应诉制和敦促监督制等五项制度,加大同行政机关协调联系力度的建议,得到区政府的支持,禅城区政府向全区各行政机关下发了《关于促进依法行政,减少诉讼风险的意见》,该院还研究协调技巧,在实践中总结出“廉、查、思、断、情”“五字诀”行政协调法。

    各种灵活有效的方法,大大增强了协调和解的实际操作性,由此整个协调和解机制也充满了生机与活力,使广东法院行政协调和解工作呈现出满园春色。

    ——依靠党委政府、利用社会力量参与协调。由于行政审判涉及的法律关系比较复杂,根据案情需要,主动邀请当地党委、政府、相关部门及基层组织等社会力量参与协调工作,以便更好地查清争议源头及影响范围,促进了纠纷的彻底解决。

    ——从引发行政争议的民事纠纷入手,“一揽子”解决矛盾。实践中,很多行政争议的核心涉及到原告的经济利益,广东法院将协调范围延伸到民事纠纷,抓住原告和第三人之间的纠纷实质,开展协调,民事争议解决后,行政争议随之迎刃而解。如一些山林土地确权、专利侵权处理行政案件中,法院通过组织原告与第三人就补偿或赔偿等问题进行协商,在双方对民事权益分配达成一致意见撤诉后,一次性地解决民事和行政两个争议。

    ——注重辨法析理、注重疏导说服当事人。将诉讼各方的分歧引导到正确的法律路径上来,是开展协调工作的突破口。法院通过帮助当事人理清法律关系,阐明法律规定的确切涵义,抓住双方利益的平衡点进行说理,促使各方重新正确认识自己的权利义务,对诉讼的结果也有了清晰的预测与判断,为和解协议的达成奠定了基础。

    ——简化结案程序。在裁判方式上,二审程序中达成和解协议的,广东法院采取由二审法院直接裁定准予撤回起诉,同时撤销原审裁判的方式结案,简便高效。同时督促各方在送达裁定书之前履行义务、兑现权利,实现协调的最终成效,避免“案结事不了”。

成效:维护合法权益促进依法行政

    广东省高级人民法院行政庭庭长张占忠告诉记者,行政诉讼和解机制突出的优点就在于可以实现原、被告的“共赢”。

    协调和解就等于搭建了一个平台,在法院主持下,在法律框架内由当事人“红先黑后,让一子退一步”自行协商划分利益格局,修复因行政争议受损的关系,从而达到和谐的状态。

    行政审判既要保护相对人的合法权益又要维护、监督行政机关依法行政。可以说,“协调和解”实现了目的及手段的统一。

    协调和解最大限度地保护了行政相对人的权益。在行政案件中行政相对人是相对弱势的群体。特别是在涉及困难群体利益保护的行政案件中,由于原告诉求的利益往往都关乎其基本生存条件,且往往以极端的方式提出权利要求,不仅难以达到诉讼目的,还影响了社会的正常秩序。而通过协调和解,法院能够在这类行政案件中,最大程度地为有困难的原告提供合法权益保障。如有关外来务工人员的劳动保障案件、城市低收入人群的房屋拆迁案件以及遭受重大灾害群众要求行政机关履行法定职责等案件体现最为明显。

    协调和解促进了行政机关依法行政,有利于提高行政效率。通过协调和解,行政机关改变具体行政行为后,原告撤诉。行政争议各方的利益冲突能够达到相对平衡的状态,较之判决能更好地起到监督行政机关依法行政、提高行政效率及公共管理服务水平的作用。实践中,广东法院在协调后通过联席会议等形式定期反馈信息,使行政机关从被动应诉到主动履行行政职能,调整执法重心,改善执法手段、规范行政行为,同行政机关形成良性互动。

    协调和解能让法院公正高效解决争议,使官民更和谐社会更稳定。相对于裁判,行政协调和解更加灵活、高效、经济、公平,解决了诉讼成本,降低了诉讼对抗的强度,解决争议更彻底,更利于执行,当事人满意率高,有效减少了涉诉上访现象,使官民更和谐,社会更稳定。特别涉及关系到广大群众生产生活等重大利益民生问题的行政管理领域,如涉及农村土地征收、城市建设拆迁、劳动和社会保障等行政行为的案件的群体性纠纷,已经成为行政诉讼中最有效的手段,通过调和疏导,协商、对话努力促成群众与政府理解、互信关系的建立,搭建了一座官民之间的“连心桥”。

评析:协调和解利于促进社会和谐

    行政协调和解则意味着在行政审判领域内,能够促使在双方法律地位平等的条件下,作为原告一方的民众可以与行政机关平等对话、协商和交流,增进相互理解并保持良好关系。其所呈现出的意义已经远远超过了解决个案本身。

    其实,在行政诉讼中,原、被告双方希望在诉外平息纠纷从而保持良好关系的心理需求,甚至比民事诉讼当事人更加强烈。

    当前,行政诉讼协调和解制度已经基本建立,如何在立法中承认和凸现和解的现实意义,拓展其空间、扩大其效果,已经成为一个迫切的命题。

    现代国家公共行政的首要作用是为公民提供良好的服务,因此政府更倾向于与被管理者建立良好的关系,尽量避免使用命令性的强制手段,最大程度地同相对人达成合意,或寻求相对人的理解,以更加灵活务实的方式来高效地完成管理职能。这就要求法院对行政审判的职能作更加全面的认识。适应合作、互惠的新行政法模式的需要,法院可以通过诉讼协调和解这一便利的途径,将大量的法律意见和建议有效地传达给行政机关,促使行政机关进行自我修正,显然比单纯作出裁判能够更大地发挥效能。上文提到的“深圳市宝安区法院因劳动监察类案件和解工作开展得好而实现零收案”很好地印证了这一点。

    行政诉讼协调和解有利于推进社会主义民主政治发展。任何一个行政案件,都关系到一方面甚至多方面的行政管理工作,涉及行政法律适用的统一标准等重要问题。并且,随着公民权利意识的觉醒,行政案件中蕴含的民主、人权等基本价值理念更加凸显。如果行政案件得不到妥善处理,将会影响党和国家“立党为公、执政为民”的形象,也将使法院卷入各种社会价值观念的冲突之中,影响司法公正的形象。但是在协调和解过程中,法院能以法律为基本准则,根据案件实际情况,充分发挥司法能动性,调和各种价值观念和利益冲突,有效地化解行政纠纷,改善行政机关的形象,拓展了法院审判职能。可以说,行政诉讼协调和解机制,为法院通过审判工作,积极推进社会主义民主政治,推进依法治国建设的进程,维护社会和谐稳定开拓了更为广阔的空间。 

 

 

来源:人民法院报

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